Le télétravail dans la fonction publique

Si les chartes et accords collectifs adoptés par les administrations évoquent la nécessaire adaptation du management et de l’organisation du travail dans leur dispositif de télétravail, c’est d’abord la qualité de vie au travail avec la recherche d’une meilleure conciliation vie professionnelle/vie personnelle puis les enjeux de développement durable qui sont largement mis en avant.

Mais quelles sont les conditions requises pour pouvoir télétravailler dans la fonction publique ?

La définition juridique du télétravail

Selon l’accord-cadre européen du 16 juillet 2002, le télétravail est « une forme d’organisation et/ou de réalisation du travail, utilisant les technologies de l’information, dans le cadre d’un contrat ou d’une relation d’emploi, dans laquelle un travail, qui aurait également pu être réalisé dans les locaux de l’employeur, est effectué hors de ces locaux de façon régulière ».

La loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à allègement des démarches administratives, dite « loi Warsmann II » marque l’entrée du télétravail dans le Code du travail.

La loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, dite « loi Sauvadet » et son décret d’application (décret n° 2016-151 du 11 février 2016 relatif aux conditions et modalités de mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique et la magistrature) encadrent le télétravail dans le secteur public :

« Le télétravail désigne toute forme d’organisation dans laquelle les fonctions qui auraient pu être exercées par un agent dans les locaux de son employeur sont réalisées hors de ces locaux de façon régulière et volontaire en utilisant les technologies de l’information et de la communication. Le télétravail est organisé au domicile de l’agent ou, éventuellement, dans des locaux professionnels distincts de ceux de son employeur public et de son lieu d’affectation » (article 2 du décret du 11 février 2016 précité).

Il convient de distinguer le télétravail du travail à distance ou, comme le désigne le commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), le « travail hors les murs » qui inclut également le nomadisme.Le travail à distance, en effet, ne fait l’objet d’aucune définition législative et réglementaire. Le terme désigne plus largement :
- le télétravail effectué dans les conditions définies par la législation et la réglementation ;
- et le travail réalisé en dehors des locaux de l’employeur, à titre occasionnel ou nomade.
Il convient de distinguer également télétravail régulier et télétravail occasionnel. Pour le secteur privé, en effet, l’ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail a supprimé la référence au caractère « régulier » du télétravail dans le Code du travail.Il en résulte que :
- pour les salariés du secteur privé, le télétravail peut recouvrir des activités régulières ou occasionnelles ;
- pour la fonction publique, le télétravail ne concerne que les activités régulières.

Les grands principes du télétravail dans la fonction publique

Le télétravail repose sur le volontariat, ce qui signifie que cette modalité d’organisation du travail est demandée par l’agent et ne peut pas lui être imposée par son employeur.
L’autorisation accordée à l’agent d’exercer ses activités en télétravail est valable pour un an maximum, renouvelable par décision expresse. Cette autorisation est réversible, c’est-à-dire qu’il peut être mis fin au télétravail, à tout moment et par écrit, à l’initiative de l’administration ou de l’agent, moyennant un délai de prévenance.
Pour préserver l’organisation collective du travail et éviter l’isolement des agents en télétravail, la durée de présence sur site de l’agent en télétravail ne peut pas être inférieure à deux jours par semaine (sauf dérogation pour les agents dont l’état de santé le justifie). Pour un agent à temps complet, le nombre de jours télétravaillés ne peut donc pas être supérieur à trois jours par semaine. L’intérêt du service et les besoins du collectif de travail peuvent justifier que l’autorisation accordée par l’employeur soit inférieure à ce plafond.
Le télétravail respecte le principe d’égalité de traitement : les agents en télétravail et les agents exerçant leurs activités sur site ont les mêmes droits et obligations.
Le déploiement effectif du télétravail : encadré juridiquement et influencé par de nombreux facteurs

La prise en compte de la spécificité de chaque employeur

Chaque employeur définit les modalités de mise en œuvre du télétravail au sein de sa structure, dans le respect des principes édictés par le décret du 11 février 2016.

Cette déclinaison du cadre réglementaire doit prendre la forme :

d’un arrêté ministériel pour la fonction publique d’État
d’une délibération de l’organe délibérant de la collectivité pour la fonction publique territoriale
d’une décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination pour la fonction publique hospitalière

Le décret du 11 fevrier 2016 pose les principes du recours au télétravail

Le décret définit le cadre commun applicable à l’ensemble des agents publics.

Ce dispositif met en évidence plusieurs principes visant à apporter des garanties à la fois aux employeurs publics et aux agents : volontariat, réversibilité de l’autorisation, plafonnement du nombre de jours, accord limité dans la durée, motivation du refus, maintien des droits…

Le décret vise ainsi à garantir :

une définition homogène de la notion de télétravail en reprenant la définition du Code du travail (par renvoi à l’article L 1222-9 de ce code), avec la possibilité de travailler prioritairement à domicile mais aussi dans un lieu distinct de celui de son lieu d’affectation ;
une quotité de temps de travail plafonnée à trois jours par semaine, avec une présence minimale sur le lieu d’affectation de deux jours par semaine afin d’éviter l’isolement du télétravailleur et rappeler la primauté du collectif de travail ;
une procédure d’autorisation d’exercer son activité en télétravail normée comprenant une demande écrite de l’agent, une durée d’autorisation d’un an maximum, une capacité d’appréciation du chef de service et un encadrement du refus avec des voies de recours ;
des droits et obligations précisés : possibilité de prévoir une période d’adaptation de trois mois avec réversibilité, réversibilité de l’autorisation avec un délai de prévenance de deux mois et un principe de non- portabilité qui prévoit que l’autorisation doit être renouvelée à chaque changement de fonctions.Ainsi que le prévoit l’article 7 du décret, les modalités de mise en œuvre du télétravail doivent d’abord faire l’objet d’un cadrage général ex ante par chaque employeur (ministère, collectivité territoriale, établissement hospitalier)3, après consultation des représentants du personnel4. Le cadrage par employeur doit ainsi comporter :
les modalités de prise en charge des coûts, de formation, de contrôle du temps de travail ;
les activités éligibles ;
les règles en matière d’hygiène et de sécurité, de sécurité des systèmes d’information, de protection des données.Suivent ensuite des décisions individuelles, agent par agent, pour encadrer son passage au télétravail. L’acte individuel autorisant le travail doit ainsi préciser :
les activités de l’agent exercées dans le cadre du télétravail ;
la quotité applicable à l’agent et les plages horaires durant lesquelles il peut être contacté ;
les équipements mis à disposition de l’agent et leurs modalités d’utilisation.Au-delà de l’encadrement juridique apporté par le décret de 2016, le déploiement des dispositifs de télétravail repose largement sur un rapport de confiance entre toutes les parties prenantes. Le retour d’expérience montre comment les différentes parties prenantes ont déployé les démarches de télétravail dans un environnement juridique contraint et quelles difficultés elles ont pu rencontrer.

La procédure d’autorisation d’exercer en télétravail

La réussite des démarches de télétravail passe par des règles partagées et formalisées

Le caractère régulier du télétravail

Le télétravail, conformément au décret, doit revêtir un caractère régulier et ne peut être occasionnel. Ses caractéristiques sont fixées à l’avance. Les jours télétravaillés sont définis conjointement entre l’agent et son supérieur hiérarchique, et précisés au sein de l’acte individuel.

Les situations exceptionnelles qui ne revêtent pas le caractère de régularité ne relèvent pas du décret sur le télétravail. On peut citer par exemple la gestion de crise, les plans de continuité de service, les mesures de lutte contre la pollution, ou encore le suivi d’une formation à distance.

Seul un conseil départemental de l’échantillon intègre le télétravail occasionnel. Comme l’indique sa charte du télétravail, est considéré comme télétravail « un régime de travail souple selon lequel les employés ont l’autorisation d’effectuer une partie ou la totalité de leurs tâches dans un lieu de télétravail. L’alternance entre les jours de télétravail et les jours sur le lieu habituel est à définir avec le chef de service. Elle peut être régulière

Les critères d’éligibilité au télétravail

Quasiment toutes les administrations rencontrées ont considéré, par principe, que toutes leurs activités sont éligibles au télétravail, à l’exception de certaines situations de travail.

En général, la formulation est la suivante : « sont considérées comme éligibles au télétravail les activités autres que celles qui répondent à au moins l’un des critères suivants :

la nécessité d’assurer un accueil ou une présence physique dans les locaux de l’administration ou en raison des équipements matériels spécifiques nécessaires à l’exercice de l’activité ;
les activités se déroulant par nature en dehors des locaux de l’administration ;
l’accomplissement de travaux nécessitant l’utilisation de logiciels ou applications dont la sécurité ne peut être garantie en dehors des locaux de l’administration ;
le traitement de données confidentielles ou à caractère sensible, dès lors que le respect de la confidentialité de ces données ne peut être assurée en dehors des locaux de travail. »L’inéligibilité de certaines activités au télétravail, si celles-ci ne constituent pas la totalité des activités exercées par l’agent, ne s’oppose pas à la possibilité pour l’agent d’accéder au télétravail dès lors qu’un volume d’activités en télétravail peut être identifié et regroupé.Des critères d’éligibilité complémentaires ont été ajoutés dans certaines chartes afin de pouvoir donner priorité à certains agents notamment lorsque les demandes d’exercer en télétravail émanent d’un même service :
distance domicile/travail,
ancienneté minimum de 6 mois (temps nécessaire pour avoir une bonne connaissance du poste de travail),
situation familiale,
qualité de la connexion internet de l’agent.La question de la capacité de l’autonomie de l’agent est aussi un critère pris en compte.La note de service relative au télétravail d’une Direccte définit ainsi la capacité d’autonomie de l’agent :
« l’autonomie s’apprécie notamment au regard de la capacité de l’agent à réaliser la quasi-totalité de ses activités sans aide ni soutien quotidien et via la maîtrise des outils informatiques ; à gérer son temps et prioriser ses différentes activités ; à prendre des initiatives pour résoudre des problèmes nouveaux ; à s’intégrer dans son collectif de travail et à procéder de sa propre initiative à un reporting auprès de son responsable ainsi qu’à l’alerter rapidement en cas de difficultés rencontrées ».

Autre exemple, un centre hospitalier a formalisé quatre critères d’éligibilité cumulatifs :
éligibilité du poste : activité professionnelle télétravaillable réalisée en utilisant les technologies de l’information et de la communication, ne nécessitant pas une présence physique à l’hôpital, activité quantifiable, zéro papier avec une compatibilité du poste avec les contraintes et la continuité du service ;
éligibilité personnelle : autonomie, rigueur, capacité personnelle d’organisation, ancienneté minimale dans le service (un an) avec au domicile un environnement adapté (hygiène, sécurité, confidentialité) et un espace spécifique aménagé pour télétravailler ;
éligibilité technique : performance du réseau internet, qualité des installations électriques au domicile ;
éligibilité juridique : déclaration faite par le télétravailleur à son assureur de sa situation de télétravail ; signature de la charte et de la décision portant entrée volontaire dans l’expérimentation du télétravail.

La procédure de demande d’exercer en télétravail

La procédure de demande d’exercer en télétravail dépend de l’approche retenue par l’administration en matière de télétravail – approche plutôt individuelle / collective, approche individuelle ou organisationnelle – et dépend de la volonté des directions de déployer ou pas le télétravail dans leur administration.

Certaines administrations, après avoir constitué préalablement un groupe de travail dédié, ont formalisé tous les outils (supports de communication interne, intranet dédié, formations préalables) permettant aux agents de déposer en toute transparence leur demande de télétravail dans le cadre de campagne annuelle. Dans ces cas, un formulaire de demande réunissant toutes les informations nécessaires à l’instruction de la demande (pièces à joindre comprises) est téléchargeable sur l’intranet de l’administration dans une rubrique dédiée au télétravail (cas des DDI , des collectivités locales et des centres hospitaliers).

Ces approches différentes ont un impact fort sur les délais de mise en télétravail qui, entre le dépôt de la demande et la notification de l’avis, varient de quinze jours à neuf mois pour certaines administrations, la moyenne s’établissant à quatre mois.

Le délai moyen de réponse devient ainsi un indicateur de la motivation des directions à déployer le télétravail dans leur organisation.

Le formulaire de demande d’exercer en télétravail

Afin d’harmoniser les éléments de procédure et à des fins de simplification, une démarche en ligne a été proposé dans le cadre du dispositif « démarches simplifiées ». Cette démarche en ligne offre aux agents candidats au télétravail une interface harmonisée collectant toutes les informations nécessaires à l’instruction d’une demande. Elle facilite aussi le travail d’instruction des responsables hiérarchiques et fluidifie le processus entre les différentes parties prenantes.

Les conditions matérielles d’exercice du télétravail

Quand le lieu d’exercice est le domicile de l’agent, ce qui est le cas à 95 %, celui-ci doit répondre à plusieurs exigences :

conformité de l’installation électrique du poste de travail : certificat de conformité ou attestation sur l’honneur ;
attestation de conformité du domicile à l’exercice du télétravail : couverture du risque incendie, connexion internet haut débit adapté aux besoins professionnels de l’agent, conditions d’ergonomie suffisantes ;
enfin l’agent doit pouvoir rejoindre son lieu d’affectation (à ses frais) en cas de nécessité de service y compris si le lieu de télétravail est éloigné du lieu d’affectation.Les règles de gestion varient fortement selon les administrations : certaines administrations demandent des certificats de conformité aux installations électriques, d’autres se contentent d’attestations sur l’honneur. Certaines administrations autorisent le télétravail après avoir vérifié (par photos) l’espace dédié de l’agent au télétravail, d’autres n’exigent qu’une attestation sur l’honneur.

Certains ministères fournissent des conseils ergonomiques d’installation du poste de travail :

La prise en compte des coûts

Dans les négociations des chartes locales pour définir les modalités de mise en œuvre du télétravail, les organisations syndicales ont régulièrement demandé à ce que les coûts supplémentaires liés à la conformité du domicile soient pris en compte par l’administration (coûts d’assurance, de mobilier, de chauffage et d’électricité). Ce que prévoit le décret : « L’employeur prend en charge les coûts découlant directement de l’exercice des fonctions en télétravail, notamment le coût des matériels, logiciels, abonnements, communications et outils ainsi que de la maintenance de ceux-ci ».

Télétravail et immobilier

La plupart des administrations mette à disposition des agents télétravailleurs un équipement informatique mobile à double usage, mobile et bureau sur une station fixe permettant de s’y rattacher. Aucune administration n’est allée jusqu’ici à remettre en cause la personnalisation des bureaux avec un réaménagement des espaces permettant de répondre à différents usages au travail comme l’ont fait un certain nombre d’entreprises privées.

Les équipements informatiques

C’est un élément déterminant pour la mise en œuvre du télétravail. La majorité des structures équipe les agents d’ordinateurs portables munis de clés pour assurer l’accès aux applications métiers et parfois de téléphone portable uniquement vocal, le reste étant à la charge de l’agent (abonnement internet, électricité,…).

En moyenne, le coût d’équipement est de 1 000 euros, pris en charge par l’employeur, à l’exception de l’abonnement internet. C’est dans ce domaine que les agents rencontrent le plus de difficultés.

De façon schématique, trois types de difficultés sont à prendre en considération :

La sécurité des données

Lors de la mise en place du télétravail, la sécurité des données constitue un enjeu majeur pour les administrations qui traitent des données sensibles et confidentielles. Cet enjeu est encore plus sensible avec l’entrée vigueur le 25 mai 2018 du règlement général de protection des données (RGPD) et les risques potentiellement encourus par les administrations qui ne s’y conformeraient pas. Il appartient ainsi à la direction des systèmes d’information de veiller à ce que le réseau utilisé par l’agent en télétravail soit sécurisé (via le VPN par exemple).

Les chartes collectives ou protocole d’accord prévoient également une information complète de l’agent sur les différents points liés à la sécurité des données comme par exemple la confidentialité des informations traitées dans le cadre de ses activités, la protection des données de son administration ou encore les risques potentiels d’intrusion au domicile de l’agent.

Exemple du Ministère de la justice

La majorité des agents du Ministère de la Justice peuvent bénéficier de l’application du décret lié au télétravail selon une note du syndicat Horizon Justice.

Sont notamment exclus de ces dispositions :

certains magistrats
les fonctionnaires stagiaires
les agents contractuels rémunérés sur la base de vacations
les agents en alternance

Les conditions

Une durée minimale suggérée de 3 mois sur le poste ainsi que la possibilité de travailler en autonomie sont nécessaires.

Quelques conditions interdisant le télétravail :

activité nécessitant la présence physique de l’agent sur le site
travaux portant sur des documents confidentiels ou des données à caractère sensible
travaux exigeant l’utilisation de documents en format papier ou impliquant des impressions en grand nombre
travaux demandant l’utilisation de matériels spécifiques ou de logiciels, applications ne pouvant être utilisés à distance.

L’espace de télétravail doit :

être équipé d’une connexion internet
avoir une installation électrique aux normes
être assuré pour le télétravail
permettre de joindre l’agent (fixe ou portable)

L’administration remet à l’agent un ordinateur portable, une souris, un clavier et un écran si celui-ci en fait la demande.

Quotité et temps de travail

Pour un agent à 100 %, le nombre de jours minimum sur son site d’affectation est de 2 (soit 3 jours en télétravail) pris sous la forme de journée ou 1/2 journée. Le temps de travail reste le même que sur le site. Pour les articles 10, le télétravail est exercé sur une plage horaire comprise entre 8h et 20h.

Les formations au télétravail

La majorité des actes de déclinaison évoque la nécessité de dispenser des formations nécessaires pour chaque demandeur de télétravail notamment pour la maîtrise de l’usage des outils informatiques qui est une des conditions essentielles à l’exercice du télétravail. De même, des formations de sensibilisation à la mise en place du télétravail sont organisées à destination du personnel d’encadrement et des agents.

Par exemple, la note de gestion du ministère de l’environnement précise dans son point 2.7 Mise en place d’une formation adaptée au télétravailleur et à son encadrement : « Des formations doivent être proposées aux personnels encadrant et aux agents en situation de télétravail. Ces formations prennent en compte, conformément au référentiel proposé par la DGAFP dans son guide d’accompagnement de la mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique, les risques professionnels inhérents au télétravail, les mesures de prévention individuelles et collectives mises en place par l’administration, les évolutions nécessaires de l’organisation collective et individuelle du travail et les adaptations du management à une gestion par objectifs et à distance. Ces formations seront proposées par les centres de valorisation des ressources humaines (CVRH), desquels il convient de se rapprocher ».

Plusieurs actions ont été organisés à l’attention des agents des collectivités locales :

Sensibilisation des agents au télétravail

La réglementation
Les principes de fonctionnement
Les risques potentiels

Accompagner les encadrants au télétravail

Management à distance
Le positionnement du manager dans sa pratique de manager à distance
Les règles à poser

Actions en direction de professionnels pour la mise en place du télétravail

Formation de formateurs
Services RH, membres des CHSCT, conseiller et assistant de prévention
Les règles à poser

Journée d’actualité RH sur le télétravail

La réglementation
Les principes de fonctionnement
Retours d’expériences de collectivités

Cette offre, relativement modeste, est surtout destinée à accompagner les managers et les télétravailleurs. Elle est complétée de formations en plus grand nombre déployées en intra, au sein même de chacune des collectivités qui déploient le télétravail.

On retrouve principalement trois types d’action à l’attention des agents de l’État.

Sensibilisation des agents au télétravail

Connaître les enjeux du télétravail
Connaître le cadre réglementaire
Les principes de fonctionnement
Les risques potentiels

Management à distance

Organiser le travail d’équipe
Communiquer, informer et motiver à distance
Le positionnement du manager
Les règles à poser

Télétravail et organisation

Rendez-vous RH
Incidence du numérique sur l’organisation du travail

Au-delà des formations relativement classiques sur le télétravail, deux actions particulièrement innovantes :

Conduire un projet de mise en oeuvre du télétravail

Identifier les enjeux du télétravail
Appréhender l’environnement juridique et réglementaire
Définir les objectifs du télétravail pour l’intégrer dans le projet social de l’établissement
Préparer un cadre et des outils méthodologiques pour positionner la politique de télétravail au sein de son établissement
Définir les indicateurs de réussite du télétravail

L’impact du télétravail sur l’encadrement d’équipe